כשהצורך הלאומי פוגש את הקהילה המקומית

בשנים האחרונות אנחנו פוגשות יותר ויותר את המתח שבין הצורך לקדם תשתיות חיוניות לבין הקהילות שנדרשות לחיות לצדן. המפגש בין צורך לאומי, תכנון תשתיות וקהילה מקומית הוא מורכב, ולכן חשוב להתחיל את הדיאלוג בשלב שבו עדיין ניתן להשפיע.

המתח הזה עומד להפוך משמעותי עוד יותר. הביקוש לחשמל גדל, אבל לא רק בגלל גידול אוכלוסייה ובנייה. שתי מגמות חדשות משנות במהירות את מפת צריכת האנרגיה בעולם: העלייה החדה בשימוש בבינה מלאכותית ובחוות שרתים, והמעבר המואץ לתחבורה חשמלית.

הביקוש לחשמל גדל, ומפת הצריכה משתנה

הבינה המלאכותית אולי נתפסת כטכנולוגיה דיגיטלית, אבל מאחוריה נמצאת תשתית פיזית עתירת אנרגיה. לפי סוכנות האנרגיה הבינלאומית (IEA), מרכזי נתונים צרכו בשנת 2024 כ־415 TWh חשמל, כ־1.5% מצריכת החשמל העולמית. עד 2030 הצריכה הזו צפויה יותר מהכפיל את עצמה ולהגיע לכ־945 TWh, כמעט 3% מצריכת החשמל העולמית. צריכת החשמל של שרתים מואצים, המשמשים בעיקר ליישומי AI, צפויה לגדול בקצב של כ־30% בשנה בתרחיש הבסיס של ה־IEA.

המשמעות אינה רק תוספת בכמות החשמל. חוות שרתים הן צרכנים גדולים ומרוכזים גיאוגרפית, ולכן הן עשויות ליצור עומסים משמעותיים דווקא בנקודות מסוימות ברשת. בעוד שחוות שרתים יכולה לקום בתוך שנתיים או שלוש, הרחבת רשת הולכה, הקמת תחנת כוח או תוספת תשתית גדולה דורשות לעיתים שנים ארוכות של תכנון, רישוי והקמה. הפער הזה בין קצב ההתפתחות הטכנולוגית לבין קצב פיתוח התשתיות הופך את האנרגיה לאחד התנאים המרכזיים להמשך צמיחת עולם ה־AI.

במקביל, התחבורה עוברת תהליך חשמול מואץ. לפי Global EV Outlook 2026 של ה־IEA, צי הרכב החשמלי העולמי צרך בשנת 2025 כ־250 TWh חשמל, כ־1% מצריכת החשמל העולמית. עד 2035 הביקוש לחשמל מרכב חשמלי עשוי לגדול פי שישה ולעבור את רף 1,500 TWh בתרחיש המדיניות הנוכחית. גם כאן, האתגר אינו רק כמה חשמל יידרש, אלא מתי ואיפה ייטענו מיליוני כלי רכב ומה המשמעות עבור רשתות החלוקה וההולכה.

בישראל המגמות האלה מצטרפות לגידול מהיר באוכלוסייה, להתרחבות הבינוי והפעילות הכלכלית ולעלייה בצורכי המיזוג והקירור. לפי דוח משק החשמל של רשות החשמל, הביקוש לחשמל בישראל עמד בשנת 2024 על 74.9 TWh, לאחר עלייה של כ־4.4% בתוך שנה, וצפוי להגיע לכ־87.5 TWh בשנת 2030 בתרחיש עסקים כרגיל.

ההתייחסות לחוות שרתים כבר נכנסה גם למדיניות הישראלית. במסמכי הממשלה בנושא מוכנות משק החשמל לצורכי בינה מלאכותית מודגש הצורך לבחון את מיקומן של חוות שרתים ואת השפעתן על היקף צריכת החשמל ועל רשת החשמל. כלומר, הדיון על AI אינו עוד רק דיון בטכנולוגיה ובחדשנות. הוא כבר דיון בתכנון תשתיות, בהולכה, בייצור, באגירה ובשאלת המיקום של מתקנים חדשים.

ישראל, אם כן, תזדקק ליותר חשמל וליותר תשתיות. אבל בעוד שהחשמל נועד לשרת את כולנו, כל תשתית מוקמת במקום מסוים ומשפיעה בראש ובראשונה על הקהילה שחיה לצדה. בנקודה הזו הצורך הלאומי הופך לאתגר מקומי.

החלטת הממשלה 2282: קידום הביטחון האנרגטי של משק החשמל הישראלי

העלייה הצפויה בביקוש לחשמל מחייבת את ישראל להרחיב לא רק את יכולת הייצור, אלא גם את מערכות ההולכה, החלוקה והאגירה, תוך שמירה על יכולת אספקה בשגרה ובחירום. האתגר משמעותי במיוחד בישראל, המתפקדת כ"אי אנרגטי" ואינה יכולה להסתמך באופן שוטף על רשתות החשמל של מדינות שכנות בעת מחסור.

על רקע זה קיבלה הממשלה ב־31 באוקטובר 2024 את החלטה 2282, שעניינה קידום הביטחון האנרגטי של משק החשמל הישראלי. ההחלטה מבקשת להיערך לצורכי החשמל העתידיים באמצעות שילוב של קידום אנרגיה סולארית, הסרת חסמים בפני מתקנים קרקעיים ואגרו־וולטאיים, קידום אגירת אנרגיה ובמקביל יצירת עתודה תכנונית לייצור חשמל קונבנציונלי באזורי הביקוש.

החלטת הממשלה משקפת למעשה את גודל האתגר: המעבר לאנרגיות מתחדשות הוא חלק מרכזי ממדיניות משק החשמל, אך לפי תכנון המדינה הוא אינו מייתר בשלב זה את הצורך בתוספת כושר ייצור קונבנציונלי. לצד הגדלת הייצור מאנרגיות מתחדשות, נדרשת המדינה להבטיח זמינות חשמל גם בשעות שבהן הייצור הסולארי מוגבל, בשעות שיא הביקוש ובמצבי חירום.

לאורך השנים חלק משמעותי מתכנון תחנות הכוח בישראל התקדם באמצעות יוזמות פרטיות. בשנים האחרונות המדינה פועלת לחיזוק התכנון המערכתי, אך המתח בין הצורך הלאומי לבין בחירת האתר המקומי נותר בעינו. המדינה יכולה לקבוע כמה חשמל נדרש ובאיזה אזור. השאלה המורכבת מתחילה כשצריך להחליט היכן בדיוק תוקם התשתית.

כולם צריכים חשמל, אבל מה קורה כשהתשתית מגיעה אלינו?

כאן מתחדד אחד האתגרים המוכרים בתכנון תשתיות: NIMBY – Not In My Backyard. הציבור יכול להכיר בצורך הלאומי בתוספת תשתיות חשמל ובו בזמן להתנגד למיקומן בסמוך למקום מגוריו.

אלא שהמונח NIMBY עלול לצמצם התנגדות מורכבת לכדי אינטרס מקומי צר. התנגדויות לתחנות כוח ולתשתיות חשמל עשויות לנבוע מחששות לבריאות, מפגיעה חזותית, משינוי אופי המקום, מהשפעה על ערכי נכסים, מתנועה, רעש, זיהום או מחוסר אמון בגורמי התכנון.

הדיון אינו מסתכם רק בשאלת ההתנגדות. הוא מעלה שאלה רחבה יותר של צדק חלוקתי: החשמל שמייצרת תחנה משרת ציבור רחב, בעוד שחלק ניכר מההשפעות הסביבתיות, הבריאותיות והמרחביות מתרכז בסביבתה. מכאן עולה השאלה כיצד מתחלק הנטל של תשתיות לאומיות בין אזורים וקהילות, והאם אזורים מסוימים נושאים בנטל גדול מאחרים.

לשאלה הזו יש גם ממד של כוח. קהילה בעלת משאבים, ידע ויכולת התארגנות עשויה להצליח למנוע או לשנות תשתית בתחומה, בעוד שהצורך הלאומי בה אינו נעלם ועלול לעבור למקום שבו יכולת ההתנגדות נמוכה יותר.

תשתית יכולה לשרת את הציבור כולו, אבל הנטל שלה אינו מתחלק בהכרח באופן שווה. לכן השאלה איפה מקימים תשתית היא גם שאלה של צדק מרחבי וחברתי.

התנגדות יכולה להיות גם מקור לידע

התנגדות ציבורית נתפסת לעיתים כמכשול בדרך למימוש פרויקט, אבל היא יכולה גם להצביע על סוגיות שהתכנון עדיין לא נתן להן מענה מספק. לתושבים יש ידע מצטבר על המקום שבו הם חיים. הם מכירים דפוסי שימוש, רגישויות סביבתיות וחברתיות, מוקדי קונפליקט, צרכים מקומיים והשפעות שלא תמיד ניכרות בבחינה מקצועית מלמעלה.

כאשר הידע הזה נכנס לתהליך בזמן, הוא יכול לסייע לצוות התכנון לזהות בעיות, לבחון התאמות ולצמצם השפעות.

לכן נקודת המוצא של שיתוף ציבור אינה צריכה להיות "כיצד משכנעים את הציבור". השאלות המעניינות יותר הן מה אפשר ללמוד מהציבור ומה עדיין ניתן לשנות. כדי שהשאלות האלה יהיו אמיתיות, השיתוף צריך להתקיים כאשר עדיין קיימת אפשרות להשפיע ולא לאחר שההחלטות המרכזיות כבר התקבלו.

אז על מה הציבור באמת יכול להשפיע?

גם כאשר עצם הצורך בתשתית כבר נקבע, אין פירוש הדבר שכל מרכיבי הפרויקט סגורים. אפשר לעסוק בממשק עם היישובים הסמוכים, בפתרונות נופיים וסביבתיים, ברעש ובתנועה בדרכי הגישה, באמצעים לצמצום מפגעים בשלבי ההקמה, בנגישות למידע, במערכי ניטור ופיקוח ובתועלות סביבתיות וקהילתיות.

חשוב לא פחות להגדיר מראש מה פתוח להשפעה ומה כבר הוכרע. שיתוף אינו מבטיח שכל דרישה תתקבל. הוא מחייב מנגנון ברור שבו הציבור מעלה סוגיות והצעות, צוות התכנון בוחן אותן ומסביר מה ניתן לשנות, מה מחייב בדיקה נוספת ומה אינו אפשרי ומדוע.

והשיתוף אינו חייב להסתיים עם אישור התוכנית. אפשר לבנות מנגנוני דיאלוג, ניטור ופיקוח שילוו גם את ההקמה ואת ההפעלה, כך שלקהילה תהיה כתובת קבועה לקבלת מידע, להצפת בעיות ולמעקב אחר התחייבויות.

שיתוף ציבור משמעותי אינו נמדד רק בעצם ההשתתפות, אלא במה שהציבור יכול להשפיע עליו ובמה שנשאר אחריו.

מה אפשר ללמוד ממקרי בוחן בעולם?

שלושה מקרי בוחן בתחום האנרגיה מראים כיצד שיתוף ציבור יכול לעבור מהקשבה כללית לשינוי ממשי בפרויקט.

Holland Energy Park, מישיגן: הקהילה השפיעה על אופיו של מתקן האנרגיה

כאשר העיר הולנד במישיגן נדרשה להחליף תחנת כוח ותיקה ולהיערך לצורכי האנרגיה העתידיים שלה, חברת החשמל העירונית Holland Board of Public Works פתחה תהליך שיתוף שנקרא Power for the 21st Century. לפי Holland Energy Park, התהליך נועד לכלול את הקהילה בהחלטות המרכזיות ולא רק להסביר לה החלטה שכבר התקבלה.

התושבים ביקשו פתרון שיהיה אמין וכלכלי, אך גם נקי יותר, בר־קיימא ומתאים לאופייה של העיר. מתוך התהליך הוקם גם Blue Ribbon Panel של נציגי קהילה, שהשתתף בעיצוב החזון למתקן. ההשפעה ניכרה בתוצאה הפיזית: תחנת הכוח החדשה תוכננה לא רק כמתקן תעשייתי, אלא כ"משאב, יעד ושער לעיר". שולבו בה מרכז מבקרים חינוכי, שבילי הליכה ונוף ציבורי, והחום השיורי של התחנה משמש להרחבת מערכת הפשרת השלג של מרכז העיר.

זהו מקרה שבו שיתוף הציבור לא שינה את עצם הצורך בתשתית, אבל הוא שינה את האופן שבו התשתית פוגשת את העיר. במקום מתקן סגור שמנסה להתרחק מהציבור, נוצר מקום שמבקש להיות חלק מהמרחב הציבורי ומהזהות המקומית.

Middelgrunden, קופנהגן: שיתוף ששינה גם את התכנון וגם את הבעלות

פרויקט הרוח הימית Middelgrunden מול חופי קופנהגן הוא אחת הדוגמאות הבולטות לשיתוף ציבור בפרויקט אנרגיה מתחדשת. בתכנון המוקדם הוצעה חווה של 27 טורבינות בשלוש שורות. בעקבות ההתייעצות הציבורית והדיון עם הקהילה שונה המערך ל־20 טורבינות המסודרות בקשת אחת, שינוי שהתייחס בין היתר לחששות הנוגעים לנראות ולנוף. המקרה מתועד גם בסקירה על פרויקטי אנרגיה קהילתיים.

אבל השינוי המשמעותי יותר היה במודל הבעלות. מחצית מהפרויקט נמצאת בבעלות קואופרטיב של כ־8,500 אזרחים, והמחצית השנייה בבעלות חברת החשמל העירונית. כלומר, הקהילה לא נשארה רק מי שמביעה עמדה על התשתית אלא הפכה גם לשותפה כלכלית בה.

המקרה ממחיש ששיתוף יכול לפעול בכמה שכבות במקביל: שינוי תכנון פיזי, יצירת שקיפות והסברה, ובניית מודל שבו חלק מהתועלת נשארת בידי הציבור המקומי. בכך משתנה גם מערכת היחסים בין התושבים לבין הפרויקט.

Ravenswood, ניו יורק: הקהילה השפיעה על האופן שבו מתכננים את המעבר האנרגטי

תחנת הכוח Ravenswood בקווינס היא אחת מתחנות הכוח הגדולות בעיר ניו יורק, והיא ממוקמת בסמוך לשכונות דיור ציבורי שסבלו במשך שנים מחשיפה גבוהה לזיהום ולפעילות תעשייתית. במסגרת המעבר המתוכנן של האתר מייצור מבוסס דלקים מאובנים למרכז אנרגיה מתחדשת, הושק תהליך Reimagine Ravenswood בתמיכת NYSERDA ולשכת נשיא רובע קווינס.

לפי NYSERDA, התהליך כלל שיחות קהילתיות, סדנאות ותכנון בהובלת הקהילה. מהשיתוף עלו שלושה נושאים מרכזיים: צדק סביבתי, גישה לשטחי ציבור לאורך קו המים ומשרות ירוקות שיהיו נגישות גם לתושבי הדיור הציבורי הסמוך.

ההשפעה של השיתוף באה לידי ביטוי בכך שהתכנון אינו עוסק עוד רק בשאלה כיצד מחליפים מקור ייצור אחד באחר. חזון Reimagine Ravenswood מחבר בין המעבר לאנרגיה נקייה לבין הכשרה ותעסוקה מקומית, שיפור המרחב הציבורי, פתיחת קשרים לחזית המים והפחתת פערים סביבתיים היסטוריים.

זהו שיעור חשוב במיוחד: בפרויקט של מעבר אנרגטי, שיתוף ציבור יכול להרחיב את הגדרת הפרויקט עצמו. במקום לראות בו רק פרויקט הנדסי, הקהילה יכולה להכניס לתוכו שאלות של תעסוקה, בריאות, נגישות וצדק חלוקתי.

מה משותף לשלושת המקרים?

בכל אחד משלושת המקרים, שיתוף הציבור לא הסתיים בעצם ההקשבה. הוא תורגם לדבר שאפשר לזהות בפרויקט.

במישיגן השתנה האופן שבו תחנת הכוח משתלבת בעיר ונוצרו תועלות ציבוריות מוחשיות. בקופנהגן השתנו פריסת הטורבינות ומודל הבעלות. בניו יורק הורחב חזון המעבר האנרגטי כך שיכלול תעסוקה מקומית, מרחב ציבורי וצדק סביבתי.

זהו ההבדל בין תהליך שבו הציבור "השתתף" לבין תהליך שבו להשתתפות הייתה השפעה.

תשתיות לאומיות זקוקות גם לתכנון חברתי

הצורך להבטיח אספקת חשמל אמינה והצורך לשמור על איכות החיים של הקהילות החיות לצד מתקני תשתית אינם מטרות סותרות. האתגר הוא לחבר בין הצורך הארצי לבין ההשלכות המקומיות ולבחון, לצד השיקולים ההנדסיים, גם את ההשפעות על המקום, את חלוקת התועלות והנטלים ואת הידע והצרכים של הקהילות הסמוכות.

כאן נכנס התכנון החברתי. שילוב הרשויות המקומיות והציבור בשלב שבו עדיין ניתן להשפיע מאפשר לזהות מוקדם סוגיות וסיכונים, לשלב ידע מקומי, לבחון התאמות בתכנון ולגבש מנגנונים להפחתת השפעות, ניטור ופיקוח. הוא אינו מבטל מחלוקות ואינו מבטיח הסכמה, אבל הוא מאפשר להתמודד איתן כחלק מתהליך התכנון ולא רק לאחר שהן הופכות למאבק.

ככל שישראל תידרש בשנים הקרובות לתשתיות אנרגיה נוספות, ובמיוחד כאשר AI, חוות שרתים, רכב חשמלי וחשמול של מערכות נוספות משנים את מפת הצריכה, המפגש בין צרכים לאומיים לבין קהילות מקומיות יהפוך לחלק משמעותי יותר מתהליך התכנון.

לכן תכנון חברתי ושיתוף ציבור אינם צריכים להיות תגובה להתנגדות שכבר נוצרה, אלא חלק מתכנון התשתית מראש.

תשתית טובה אינה רק תשתית שמתוכננת נכון מבחינה הנדסית. היא גם תשתית שמתוכננת מתוך הבנה של המקום והקהילה שבתוכם היא פועלת.

על הכותבות

ענת ברקאי, מתכננת ערים חברתית, מנחת קבוצות ויועצת לשיתוף ציבור, המתמחה בליווי תהליכי תכנון מורכבים ובחיבור בין תכנון, קהילה ורשויות מקומיות.

ליאורה גורן, בעלת תואר שני בניהול הנדסת סביבה ומתמחה בחדשנות, מדיה דיגיטלית וביישום כלי בינה מלאכותית, שיתוף ותקשורת עם הציבור.

יחד אנחנו מלוות תהליכי שיתוף ציבור ותכנון חברתי בפרויקטים מורכבים, תוך שילוב בין תכנון חברתי, היבטים סביבתיים, הנחיית תהליכים וכלים חדשניים לשיתוף ולדיאלוג.